Думитру БАРБАЛАТ

2016 год отмечен рядом мер, продиктованных желанием власти хоть что-то поменять, потому как более уже нельзя терпеть и ждать. Ситуация в экономике всем надоела – и низам, и верхам. 

Первоначально был объявлен мораторий на всякого рода проверки госструктур. Затем - масштабная реформа министерств. Но к этой мере подход особый. Очевидно, что власть понимает сложность задачи. Однако не с того конца пытаются начинать реформу управленческой структуры экономики. И вот почему.

Чтобы понять суть этой сложной проблемы, следует начать с событий 20-летней давности.

1994 год: бунт министров

В разгар приватизации стало очевидно: еще год-два - и министерства со своими командными полномочиями не смогут управлять отраслями и экономикой в целом: ведь почти все предприятия становились частными. Надо было искать другой подход. В ходе дискуссий на пятом этаже здания правительства, где заседает руководство, было решено, что министерства предложат свое видение управления отраслями.

Однако министры понимали, что руководимые ими структуры стали обузой для предприятий, и подняли бунт. В кабинете у одного из вице-премьеров все они дружно бросили на стол свои кожаные папки и заявили: отзовите намерение пересмотреть функции министерств, или подадим в отставку. Это совпало день в день с принятием парламентом закона о госпредприятиях, передавшего все функции управления отраслевыми предприятиями министерству приватизации и управления госсобственностью.

После короткой консультации со спикером было решено отступить. Министерствам временно оставили ряд полномочий управления ведомственными предприятиями.

 Эта «временная» мера действует уже 25 лет. И уже невозможно разобраться: кто управляет госимуществом, госпредприятиями - минэкономики со своим агентством госимущества - или отраслевые министерства - или никто?

1996 год: блокирует минфин

Уровень качества отечественной продукции уступает требованиям внешних рынков, ее все труднее экспортировать, а система управления качеством, стандартизации и метрологии, советские ГОСТы не могут обеспечить выход на внешние рынки. Стандарты нужно  периодически пересматривать и обновлять - но для этого нет инфраструктуры, а отраслевые НИИ ликвидированы.

В совещании, прошедшем в департаменте стандартизации и метрологии под руководством вице-премьера по экономическим вопросам, приняли участие все министры. Решили: нужен масштабный план действий. Тогда еще не употребляли таких терминов, как политика, стратегия, концепция, программа. Разработка проекта постановления правительства требовала средств, минфин воспротивился, и дело опять спустили на тормоза.

Результат: объем импорта на протяжении более десяти последних лет в двое превышает объем экспорта, а внешние рынки до сих пор не принимают наши товары. Причин множество: от уровня качества, невозможности пройти процедуру аккредитации и сертификации – до банальной закрытости чужих рынков. Да, мы видим массу усилий по внедрению европейских регламентов - но в итоге ничего не получается.

Почему? В начало 2000-х ликвидировали, раздробили госдепартамент стандартизации и метрологии, создали отдельные институт стандартизации и институт метрологии. Отменили действующие ГОСТы – другие не разрабатываются. Функции управления качеством, разработки единой политики в этой области передали минэкономики, при нем - еще и агентство по защите прав потребителей. Раздробили единое целое, эффекта нет. И вот пришли в чувство: предложили воссоздать старую, нормально действующую структуру, пытаются опять объединить институт метрологии, институт стандартизации, агентство защиты прав потребителей, инспекцию труда - и создать агентство надзора за рынком и непищевой продукцией. Но нас ждут старые грабли.

Во-первых, у агентства защиты прав потребителей специфическая функция – проверять всю инфраструктуру, в том числе министерства. А значит, оно должно быть автономным, напрямую подчиненным правительству.

Во-вторых, непонятно, из каких соображений в этот конгломерат включают инспекцию труда? 

В-третьих, если структуру обозвали надзирающей за рынком в целом – зачем выделять непищевые товары? 

И в-четвертых, инспекция труда могла бы и далее работать самостоятельно, как это было с момента ее создания. 

В крайнем случае можно было бы присоединить ее к новой структуре - инспекции по технадзору, под крышей которой предполагается объединить госстройинспекцию, госэнергоинспекцию, агентство по энергоэффективности, национальное агентство по регулированию ядерной и радиологической деятельности, госинспекцию по  геодезическому, техническому надзору и режиму, агентство по геологии и минеральным ресурсам, госинспекцию по технадзору Intehagro и главную госинспекцию по техническому надзору за опасными промышленными объектами. Хотя в целом это тоже не решение: будет создан монстр, прихоти которого предприятиям будет сложно удовлетворять. Если из под одной крышей на предприятие набросятся все виды инспекций – ему однозначно не выжить.

2001 год: новая структура работает… и упраздняется 

По заданию вице-премьера, министра экономики на основании изучения структуры правительств в нескольких десятках стран, с учетом многих других факторов я участвовал в разработке новой структуры управления для минэкономики. Основной принцип: каждая функция министерства должна замыкаться на конкретном исполнителе, на случай непредвиденных ситуаций должен быть дублер. Не должно быть двойного подчинения сотрудников министерств. Нужно максимально отказаться от линейной структуры управления.

Новая структура была утверждена и работала нормально. Но произошла смена министра экономики - и первое, о чем меня попросили, – опять пересмотреть структуру министерства. С учетом того, что министры многих вещей не знают, я попросил нового министра два-три раза перечитать действующее положение, функции и структуру, сделать небольшую паузу, после чего я был бы готов обсуждать предложения о корректировках полномочий и структуры министерства. И произошло ожидаемое: выяснилось, что нет никакой необходимости менять структуру, в которой учтены все требования, вытекающие из положения о министерстве.

2005 год: турне президента

Президент задумал турне по министерствам и ведомствам и с этой целью изъявил желание присутствовать на заседаниях коллегий. Первым было минэкономики. Естественно, должны были говорить о проблемах управления экономикой! Все высказались. Я промолчал, зная, что мое мнение министру не понравится. Но на меня нажали - и я на скорую руку перечислил ряд направлений, к которым минэкономики на тот момент не имело отношения: инфраструктура и деятельность банковского сектора, вся проблематика рынка ценных бумаг. А ведь минэкономики уполномочено проводить экономическую политику государства, обеспечивать рост национальной экономики посредством оптимизации базы регулирования предпринимательской деятельности, создания предпосылок развития деловой сферы, технологического развития и обеспечения конкурентоспособности, создания привлекательного инвестиционного климата, содействия демонополизации внутреннего рынка и устранения антиконкурентной практики, а также посредством международного экономического сотрудничества. Но без банковского сектора и финансового рынка экономика не является полноценной - а минэкономики неспособно выполнять свои полномочия.

Наступила пауза. А через короткое время мне передали, что, говоря подобное на коллегии, тем более в присутствии президента, лучше сразу написать заявление об уходе. Я написал заявление и ушел в течение часа. Однако, как мне затем передали, на коллегии министр мои предложения  без всякого стеснения выдал за свои и тем самым признал мою правоту. Но нечего не было предпринято. И в результате в 2014 году были ограблены банки. С тех пор на всех уровнях твердят о том, что у кого-то, в том числе у нацбанка, не было рычагов воздействия.

2016 год: шокер для чиновников

Я коротко описал в динамике события, увязанные в одну логическую цепь. Экономикой, правительством и страной нужно управлять на законном основании. Для этого должна существовать законодательная и нормативная база и соответствующие структуры, грамотные управленцы и специалисты. Нужно постоянно проводить системный анализ ситуации и вмешиваться.

Сейчас снова перетасовали министерства в новом правительстве, поступив в корне неверно, начав не с того конца. Поторопились обнародовать список новых министерств, не решив сначала главного. Это ошибка.

Чего добились? Чиновники в страхе, они надолго психологически выключены: ведь около трети министерских и ведомственных постов будут сокращены. А это примерно 800 сотрудников министерств и около 10 тысяч работников агентств, инспекций и служб. Их судьба никого не интересует, как и источники выплаты солидных пособий по увольнению/сокращению.

Почему наша исполнительная власть недееспособна…

По Конституции правительство должно обеспечить проведение внутренней и внешней политики государства и осуществлять общее руководство публичным управлением. Поэтому надо было бы разобраться, почему с момента принятия в 1990 году Конституции, не разрабатывались и не утверждались законы о внутренней и внешней политике государства. В регламентах о министерствах – более 70 наименований ведомственных политик, которые все эти годы тоже не разрабатывались. Как тогда осуществляется общее руководство публичным управлением и отраслями?

Нашим «реформаторам» следовало бы перечитать предписания закона о правительстве, где в разделе «компетенция правительства» в девяти статьях расписаны общие вопросы компетенции и основные полномочия. Нужно обратить обязательно внимание на тот факт, что за более чем 20 лет компетенции и полномочия, обозначенные еще в 1990 году, не пересматривались и не приводились в соответствие с реальной ситуацией. А ведь было бы достаточно хоть немного пораскинуть мозгами, чтобы сообразить, что за все это время в стране, в экономике, в методах управления экономикой, да и в целом во внутренней и внешней политике, в отношениях с соседями, да и в мире произошли значительные перемены. Их следовало учесть, пересмотреть компетенции и полномочия правительства и уже на этой базе начать поиск оптимальных решений для создания конкретных правительственных структур управления экономикой и отраслями.

… И почему при этом она способна работать в отсутствие первого лица

Прежде чем сокращать-объединять, нужно понять, почему госструктуры неработоспособны. Для этого нужно проанализировать структуры управления министерств и ведомств. Все они выстроены по принципу линейного управления – министр (начальник), замминистра (замначальника), начальник управления, начальник отдела и исполнители. В практике управления такая схема признана самой неэффективной: при отсутствии одного звена вся цепь рвется. 

Да, иногда такие структуры могут работать без первого лица - честь и хвала тому министру, который смог организовать работу аппарата. И такие ситуации проявляются в период смены правительств/министров. Без первого лица аппарат как-то справляется!

Зачем создавать монстров... 

Следует разобраться, почему в 90-е арифметическое объединение министерств (минэкономики и минфин, минсвязи и минтранс) не дало успеха. И если есть такой опыт – зачем опять создавать монстров?  

Начнем с того, что нет открытых данных о результатах анализа того, как подведомственные правительству структуры конкретно выполняют свои функции, как пользуются своими правами и полномочиями, насколько эффективно работают их управленческие структуры. Поэтому рассмотрим этот вопрос с использованием нетрадиционной формы анализа.

Для начала следует рассмотреть, что представляют собой в числовом выражении функции, полномочия и права правительства и отдельных министерств.

В законе о правительстве - 6 общих основных компетенций и 49 наименований полномочий. А уже в положениях 16 министерств эти полномочия растиражированы и превращаются в 1419 (!) видов полномочий, категорий прав и функций (основных и базовых).

С одной стороны, столь подробный (возможно, слишком подробный) перечень своих функций и прав министерств (с согласия правительства) разработали для оправдания своего существования, для того, чтобы каждому чиновнику досталась хоть по одной функции.

Но если при этом из общего количества госчиновников в министерствах – 2147 - исключить 27 процентов начальников всех категорий, то остаются всего 1560 исполнителей. То есть на уровне правительства в среднем существует некий паритет между количеством полномочий и количеством исполнителей – 1419 полномочий на 1560 исполнителей. Но это только в целом, по всем министерствам.

По отдельным министерствам ситуация катастрофическая.

В министерстве труда на 77 исполнителей - 118 полномочий! В министерстве молодежи и спорта – 23 на 33, в министерстве информатики и связи – 28 на 51. В главном министерстве - экономики - 124 исполнителя на 150 полномочий. Выделяется только минфин - 414 исполнителей на 105 полномочий.

А ведь у всех видов управленческих структур на низшей ступени – исполнители. Без них не может существовать ни одна структура! И если на одного исполнителя - несколько полномочий, много ли от него и министерства/ведомства в целом можно ожидать или требовать?

Все это не учтено при озвучивании новой структуры исполнительной власти. Более неграмотного действия и не придумаешь!

Одно только название – министерство здравоохранения и социального обеспечения - уже наводит на страшные мысли. А в оригинале еще страшнее: «ministerul sănătății și afacerilor sociale». То есть не просто социального обеспечения, а обеспечения на деловой, коммерческой основе? На спекулятивно-жульнической? Медицину, начиная с 1998 года, всевозможными реформами окончательно превратили в платную – официально и конвертами. А теперь на такую же основу переведут соцобеспечение и пенсионную систему?

... Если жизнь диктует необходимость создания современного министерства

Если уж захотелось проводить реформы - почему бы не рассмотреть, в качестве варианта, создание суперсовременного министерства? Ведь минэкономики, в принципе, уже является таковым. Ему ранее были переданы функции бывшего министерства приватизации и управления госимуществом, министерства энергетики и министерства промышленности. Министр экономики в качестве вице-премьера осуществляет координацию работы минсельхоза, минтранса, министерства регионального развития и строительства, министерства информационных технологий и связи, министерства окружающей среды и ряда других госструктур. А с учетом новых предполагаемых полномочий еще более приближается к такому суперминистерству. Ведь примерно по такой схеме работают сегодня японцы.

"А телефон молчит, и пуст почтовый ящик..."

За последние два года я неоднократно пытался достучаться до руководства правительства и ключевых министерств, подсказать, что следует предпринять для улучшения ситуации. 

При правительстве Кирилла Габурича было легче. Были контакты всех его советников и руководителя кабинета, удалось доказать им, что надо предпринять. По случаю ста дней премьер высказался по ряду предстоящих мер - и я понял, что ему известны мои обзоры положения дел и предложения. Я даже проект постановления правительства тогда по его просьбе подготовил. Но через несколько дней Габурич ушел (или его ушли). После этого контакты советников с портала были изъяты. Правда, есть раздел «пишите премьеру» - я пытался его использовать, но ни разу не получил подтверждения того, что адресат получил мое обращение.

Правда, удалось напрямую связаться с министрами экономики (бывшим и настоящим), министром финансов, замминистра юстиции. Все они вежливо подтверждают, что анализы и предложения важны для них, после чего наступает пауза - и ноль реакции на последующие обращения. Да, они большие начальники, и им некогда заниматься предложениями со стороны. Но ведь я предлагаю разработки на добровольной основе, не претендую на вознаграждение и права авторства. Кроме того, некоторых знаю еще с тех времен, когда они были молодыми и неопытными рядовыми исполнителями в аппаратах министерств...

Видимо, так бывает в современном испорченном обществе, когда бывший человек становится большим начальником – и перестает быть человеком.