Ксения Флоря

Во вторник на заседании Национального совета по реформе государственного управления стали известны новые подробности предстоящей радикальной реформы госаппарата.
Вместо 16 министерств останутся 9, в подчинении правительства будет 7 агентств вместо нынешних 5, министерства будут управлять 43 госучреждениями вместо 55-ти, реально в ходе реформы предстоит уволить только 350 чиновников, поскольку в министерствах и ведомствах сейчас где-то 330 вакантных мест – вот их в первую очередь и пустят под нож.

А ещё в укрупнённых министерствах будет ликвидирована должность заместителей министра. Министерствами будут управлять министры (политическая фигура) и государственные секретари (административная фигура).

Авторы реформы говорят, что министры и их заместители приходят и уходят, а в работе госаппарата должна быть преемственность. Вот её и обеспечат госсекретари - чистые администраторы и (в теории) воплощение профессионализма. Однако эксперты считают, что в молдавских условиях институт государственного секретаря может быть использован не только по прямому назначению: “аполитичный” менеджер вполне может стать инструментом политического давления и контроля над министром.   

Одна сторона медали

Должность государственного секретаря существует во многих странах и за некоторым исключением (например, в США или Великобритании) означает секретарей администрации, которые осуществляют текущее руководство аппаратом министерств, независимо от того, кто их возглавляет в результате парламентских выборов. То есть госсекретари – это чистые администраторы в противовес министрам и их заместителям, которые являются политическими фигурами. При смене власти политические фигуры покидают занимаемые должности, а госсекретари остаются, обеспечивая работоспособность и преемственность в работе министерств.

В Молдове первопроходцем в этом направлении стало министерство иностранных дел. Ещё в 2010 г. здесь появилась должность - правда не государственного, а генерального секретаря в лице Михая Кэпэцинэ, в компетенцию которого вошли международные экономические отношения, консульская деятельность, секретариат, дипломатический архив, а также логистика и финансовый менеджмент.

В 2012 г. в правящей коалиции решили, что государственные секретари должны появиться в каждом министерстве. Согласно Закону о центральном публичном управлении, госсекретарь – это государственный служащий – руководитель высшего звена, назначаемый на основе конкурса “исходя из критериев профессионализма”. Он помогает министру руководить министерством “путём обеспечения реализации функциональных связей между министром и корпусом государственных служащих”, координирует деятельность подразделений аппарата министерства, обеспечивает качественную разработку программ и планов министерства, разрабатывает и предлагает пути выполнения задач и достижения целей стратегических направлений деятельности министерства, обеспечивает мониторинг и оценку, обеспечивает разработку законодательных и нормативных актов, следит за их исполнением и т.д.

У специалистов тут же возник вопрос – а чем в министерствах тогда заниматься двум, а то и трём заместителям министра? Ведь согласно ст. 12 этого же закона, заместители министра участвуют в определении задач и стратегических направлений в тех областях, за которые отвечают, координируют разработку программ и планов деятельности министерства и отчётов об их реализации в “своих” сферах, предлагают министру инициирование проектов законодательных и нормативных актов и т.п. То есть налицо прямое дублирование функций. Разве что госсекретарь министерства, в отличие от заместителей министра, не мог участвовать в заседаниях правительства, когда начальство по какой-либо причине отсутствовало.

Видимо, в министерствах с этим разграничением полномочий тоже до конца не разобрались: за четыре года действия Закона о центральном публичном управлении государственные секретари появились только в 10 министерствах из 16.

Каким будет разделение труда?

Авторы нынешней реформы центрального публичного управления предлагают решить эту проблему радикально – вообще ликвидировать должность заместителей министра. Экономический аналитик, бывший чиновник министерства экономики Думитру Барбалат подсчитал, что при нынешней структуре правительства (16 министров – 44 их зама) должность заместителей министра обходится госбюджету минимум в 30 млн леев.

Однако об экономии средств говорить преждевременно: заместители в министерствах останутся, но они будут уже не у министра, а у государственного секретаря. Например, как заявил нам один из правительственных чиновников, после объединения под одной крышей министерства сельского хозяйства, министерства окружающей среды и министерства регионального развития и строительства, у госсекретаря данного укрупнённого министерства может быть 3, а то и 4 зама – по отраслям: заместитель по экологии, заместитель по сельскому хозяйству, заместитель по региональному развитию, заместитель по строительству.

“Речь идёт о разделении политической и административной составляющей в работе министерств, - говорит директор Центра по внедрению реформ Юрий Чокан. - Политическая составляющая – это министр и его аппарат. Административная – это государственный секретарь, карьерный госслужащий, задачей которого является обеспечение текущей деятельности министерства, стабильности и преемственности в его работе. Госсекретаря не назначают, как министра или заместителя министра, а отбирают в ходе конкурса, исходя из его профессиональных качеств. Это технократическая фигура, менеджер, он продолжает руководить деятельностью министерства при смене власти. Хватит: министерства – это не центр занятости для политиков”.

Рациональное зерно в таком “разделении труда” есть. Достаточно вспомнить, как и кого у нас назначали министрами и их заместителями после прихода к власти “Альянса за евроинтеграцию”.

2009-2010 гг., например, прошли под лозунгом “Каждой партии АЕИ – по заместителю министра”. Во многих министерствах тогда вместо 2-3 замов было назначено по 4. Дело доходило до абсурда: одному из заместителей министра финансов – человеку, далёкому от специфики данного учреждения, никак не могли придумать должностные обязанности. Он придумал их сам, следя за ремонтными работами в министерстве.

В 2011 г. в правящей коалиции решили, что продуктивнее было бы поделить министерства и ведомства, перейдя от “горизонтального” на так называемый “вертикальный” вариант: если, допустим, министр – представитель Демократической партии, то и его заместителей (начальников управлений, начальников департаментов) выдвигает ДПМ – чтобы министр мог сформировать свою команду и обеспечить нормальную работу возглавляемого им ведомства. Однако и в этом случае профессионализм выдвигаемых во второй эшелон кадров оставлял желать лучшего, особенно у либералов.

Поэтому, в принципе, как считает политический аналитик Виктор Чобану, разграничение политических («министр – сменная политическая фигура») и административных (“госсекретарь – стабильная технократическая фигура”) функций в министерствах верно и оправданно. Если бы не пресловутая “молдавская запятая”. “У нас никогда ничего не делается просто так, у нас все проводимые изменения конъюнктурны”, - полагает Виктор Чобану.

Другая сторона медали

С этой пресловутой “запятой” в своё время столкнулась и продолжает сталкиваться соседняя Украина, несколько раз пытавшаяся ввести у себя институт государственных секретарей. Однако ожидаемого разграничения политических и административных функций так и не произошло – государственные секретари вмешивались в принятие решений. Как итог - во многих министерствах соседнего государства появились два центра влияния.

Впервые должности государственного секретаря кабинета министров и государственных секретарей министерств были введены на Украине в 2001 г., когда президент Леонид Кучма подписал указ “Об очередных мерах по дальнейшему осуществлению административной реформы”. Он предусматривал ликвидацию должностей заместителей министра, а вместо них – введение института государственных секретарей, у которых в свою очередь тоже были заместители. Госсекретари становились чуть ли не единственным связующим звеном между министром и сотрудниками министерств. Не правда ли очень похоже на то, что предлагается сейчас у нас?

Государственные секретари министерств, согласно указу Кучмы, получили просто огромные полномочия. В их обязанности входили организация обеспечения деятельности министра и текущей работы по выполнению возложенных на министерство задач, руководство аппаратом министерства, координация работы территориальных органов, предприятий и учреждений, входящих в сферу управления министерства, утверждение по согласованию с министром структуры министерства и т.д. Как отмечали украинские эксперты, госсекретари перетянули на себя ключевые функции в министерствах и где заканчивались полномочия госсекретарей и начинались полномочия министров, никто толком не мог сказать.

Уволить неугодного или неудобного госсекретаря министр не мог – госсекретари назначались сроком на пять лет, и отставка правительства никак не сказывалась на них. Государственные секретари могли быть уволены только в случае невыполнения своих полномочий, по состоянию здоровья или при наличии обвинительного заключения суда. Итогом этой административной реформы Леонида Кучмы стало недовольство со стороны министров, вылившееся в настоящую административную войну. “Военные действия” с переменным успехом длились до 2003 г. Как писала украинская пресса, правительство в то время погрязло в межличностных дрязгах, напрочь забыв о своих непосредственных обязанностях. В итоге институт госсекретарей министерств пришлось ликвидировать.

В прошлом году на Украине опять вспомнили о государственных секретарях. Согласно новому Закону о государственной службе, в соседнем государстве вновь была введена должность государственного секретаря министерства, только на этот раз соседи не стали параллельно ликвидировать должность заместителей министров.

Государственные секретари министерств на Украине, в соответствии с возложенными на них задачами, организовывают работу аппарата министерства, готовят и подают на утверждение министру планы работы и отчитываются по ним, утверждают штатное расписание и смету министерств, назначают на должности в министерстве и освобождает от них. То есть теоретически это и есть тот “государственный служащий высокого ранга - беспристрастный и политически нейтральный профессионал, который должен обеспечить стабильность и преемственность в работе министерства и разгрузить министра, освободив его от второстепенных дел”, о чём сейчас активно говорят и наши авторы реформы публичного управления.

Однако на практике на Украине всё оказалось не столь оптимистично. Ещё на стадии разработки и принятия нового Закона о государственной службе украинские эксперты высказывали опасения, что институт государственного секретаря может быть использован как политический инструмент контроля и влияния над министрами. Говорилось и о том, что госсекретари могут стать “либо элементами “распила”, либо пятым колесом”, ведь формально подчиняясь министру, они получат широкий спектр полномочий – от кадровых до финансовых.

Уже первые конкурсы по отбору государственных секретарей министерств вызвали на Украине скандалы и возмущения действующих министров. Например, министр инфраструктуры Владимир Омелян заявил, что с подобранным ему подчинённым работать не будет и пригрозил уйти в отставку. Взбунтовались против кандидата на должность госсекретаря ведомства и в украинском минздраве.

И после реформы власть не поменяется?

А теперь вернёмся на молдавскую почву и представим себе, как могут развиваться события у нас. Правящая Демократическая партия до конца этого года, как и обещает, проводит радикальную реформу центральной публичной власти. Количество министерств и ведомств существенно сокращается. В каждом министерстве ликвидируются должности заместителей министра и в ходе конкурсов отбираются госсекретари, у которых появляется по 2-3 зама.

В 2018 г. проводятся парламентские выборы – досрочные или очередные, в данном случае не важно. Повторить рекордный результат ПКРМ образца 2001 г. электоральным конкурентам вряд ли удастся. А это значит, что поствыборное правительство опять будет коалиционным: скорее всего, министерства и ведомства между собой поделят социалисты и демократы.

И вот приходит выдвинутый ПСРМ министр в своё министерство, которым “для обеспечения стабильности и преемственности в работе” уже руководит отобранный в ходе конкурса “аполитичный” менеджер-профессионал и его заместители. Причём не просто руководит, а ещё и контролирует все финансовые потоки. Понятное дело, что кандидатов со стороны, какими бы профессионалами они ни были, на такие должности не назначат. То есть чем бы ни закончились парламентские выборы-2018 , нынешняя власть посредством запускаемой сейчас реформы публичного управления фактически сохраняет за собой всю полноту власти, в том числе в отдельно взятых министерствах.

Уволить госсекретаря новые министры не смогут – он отобран по конкурсу и трудовой контракт с ним заключён на определённый период. Поэтому в поствыборный период в Молдове вполне возможно повторение украинского сценария, когда в отдельно взятых министерствах начинаются межличностные дрязги, образуются два центра влияния и работа данного госучреждения оказывается заблокированной.

“Очевидно, что Демократическая партия, которая сегодня обладает практически всей полнотой власти, делает всё, чтобы сохранить своё влияние и после парламентских выборов – для этого и разработан новый механизм государственного аппарата, - заявил noi.md директор Института дипломатических, политических исследований и вопросов безопасности, экс-замминистра иностранных дел Валерий Осталеп. - Но для меня важны не рисуемые схемы – сколько будет министерств, какие именно, будут в министерствах работать заместители министров или государственные секретари. Мне интересно увидеть поимённый список обещаемых нам “профессионалов”.

Интересно потому, что Республика Молдова сегодня испытывает настоящий кадровый голод и страдает от отсутствия профессиональных кадров практически во всех сферах государственного управления. На бумаге можно нарисовать, что угодно – израильский, японский, американский вариант реформы публичного управления, но насколько всё это сработает при отсутствии толковых руководителей? Я вообще считаю, что за год до выборов не имеет смысла проводить такие грандиозные административные преобразования и тратить на них огромные средства. Потому на выборах может произойти всё, что угодно, а у новой власти может быть совершенной иной подход к реформе центрального публичного аппарата”.