Разработать новый закон о Государственной налоговой службе (ГНС) власти грозились давно. И вот появился проект закона, оценку которому в эксклюзивном интервью агентству «ИНФОТАГ» дает бывший Начальник Главной государственной налоговой инспекции (1995 - 1998 гг. и 2013-2016 гг.) Ион ПРИСЭКАРУ.

Часть I. Не контроль должен быть стержнем налогового администрирования

«И.»: Господин Присэкару, чем ныне действующий закон, регламентирующий деятельность ГНС, так плох, что требуется принятие нового закона?

И.П.: Во-первых, закона РМ с таким названием сегодня нет. Прежний был признан утратившим силу 15 лет назад, после принятия V раздела Налогового кодекса (НК) «Налоговое администрирование».

Во-вторых, он необходим. Каждое ведомство в своей деятельности должно руководствоваться специализированным законом. Сегодня, например, деятельность ГНС регламентируется V разделом НК. Но у Налогового кодекса иное предназначение. Он устанавливает общие принципы налогообложения в государстве, утверждает принципы определения субъектов и объектов налогообложения, порядок учета доходов и вычитаемых расходов, а также условия привлечения к ответственности за нарушения налогового законодательства.

НК никакого отношения к порядку регламентирования деятельности налоговой службы, к определению ее статуса, структуры, прав и обязанностей налогового органа, установленных, исходя из новых велений времени, не имеет. Поэтому, утверждение правительством данного проекта закона следует приветствовать! Хотя бы потому, что многие ныне действующие положения, изложенные в V разделе НК, устарели. Они разрабатывались на практике планового ведения хозяйствования. А экономика РМ давно уже является рыночной.

Кроме того, раздел V «Налоговое администрирование» не учитывает рекомендации Международного валютного фонда (МВФ) и Всемирного банка (ВБ). Нынешним стержнем налогового администрирования является контроль. Что неверно! Международная практика – это давно доказала. Возле каждого налогоплательщика, проверяющего, не поставишь! Контроль не улучшает сбор налогов. Международными исследованиями доказано, что после проверок плательщики, наоборот, начинают хуже платить налоги. А если по результатам проверок их еще и наказывают, то отношения к исполнению налоговых обязательств становится хуже и безобразнее. За счет уклонения от уплаты налогов плательщики стараются восполнить потери, связанные с уплатой санкций.

«И.»: Не страшась повторных наказаний?

И.П.: А чего им бояться? Они осведомлены о том, что в соответствии с действующими положениями НК с проверкой к ним налоговики явятся не ранее, чем через два года. Поступая по правилам вузовского бытия, когда от сессии до сессии живут студенты весело, а сессии всего два раза в год! Не пойму, почему проверки следует проводить не чаще одного раза в два года? Может для того, чтобы вразумить нерадивого экономического агента, уклонявшегося от уплаты налогов, к нему следует наведываться ежедневно.

Сегодня контроль осуществляется не в плановом порядке, а по результатам анализа, в процессе которого устанавливаются риски, демонстрирующие, что по сравнению с предприятиями, осуществляющими аналогичные виды деятельности, данный хозяйствующий субъект платит в бюджеты значительно меньше налогов и сборов, то есть он относится к категории налогоплательщиков с повышенным риском уклонения от уплаты налогов.

Акцент в деятельности налоговой службы следует переместить на принятие мер по добровольному исполнению налогоплательщиками своих обязательств. А это очень непростая задача! Поэтому в проекте закона эта прерогатива должна стать главной миссией учреждения налогового администрирования государства. В связи с этим в проекте закона о ГНС следует ввести такую должность, как «участковый налоговый инспектор», который должен знать свой сектор, как говорится, от «А» до «Я», владеть информацией о проблемах налогоплательщиков, знать их недостатки, заниматься воспитательной работой, с подключением общественников, пользующихся авторитетом в округе. И заниматься этим следует не от случая к случаю, а постоянно, ежедневно.

Главным недостатком проекта я считаю – исключение положений, наделяющих ГНС правами осуществления оперативные расследования по «налоговым делам». Такими полномочиями наделены налоговые службы во многих других странах. И, как показывает международная практика, – это ведет к значительным налоговым поступлениям. Более того, предоставить ГНС такие права рекомендуют молдавским властям эксперты МВФ и ВБ.

В Молдове сложилась ситуация, в которой гражданское общество не слышит о доведенных до суда уголовных делах, открытых по фактам значительного уклонения от уплаты налогов. А только в 2014-2015 гг. в правоохранительные органы было направлено более 1000 материалов.

Сегодня в РМ несколько ведомств ответственны за решение одних и тех же задач. Потому у них есть возможность показывать пальцем друг на друга. Народная мудрость гласит: когда две акушерки принимают роды, то ребенку обязательно забудут перевязать пуповину.

«И.»: Если МВФ и ВБ рекомендуют, то кто в Молдове осмеливается не прислушиваться к их мнению?

И.П.: В нынешнем составе правительства не знаю, а в предыдущем - таковым был министр внутренних дел. Даже генеральный прокуратур, пусть и в несколько иной редакции, согласился с наделением налоговой службы такими правами.

«И.»: Какой еще аспект не предусматривает проект закона?

И.П.: Тот, что структура ГНС по-прежнему в своей основе имеет территориальный принцип построения, а не функциональный. Непонятно, зачем содержать и в дальнейшем в нынешних районах территориальные подразделения, а также специализированные со своей печатью и названием, если мы поставили цель создать единый орган налогового администрирования?

Почему тогда не расписываем все остальные структуры, которые будут созданы внутри единого государственного органа: Государственная налоговая служба? Это должно быть исключено из проекта, поскольку какие подразделения и какого уровня будет понятно при разработке структуры учреждения, руководствуясь рекомендациями международных структур: ВБ и МВФ, заложив в основу функции, которыми закон наделяет ГНС.

Ведь было рекомендовано в нынешних районах оставить только несколько человек, которые будут выполнять очень ограниченное количество функций в составе единого окна для обслуживания налогоплательщиков, и они будут входить в состав вновь созданного специализируемого подразделения налогового органа.

Или мы хотим и в дальнейшем содержать армию начальников территориальных подразделений? Это тоже противоречит международной практике. В связи с этим необходимо предусмотреть в законе, что ГНС состоит из центрального аппарата и других подразделений, создаваемых по функциональному принципу без спецификации на территориальные или специализированные подразделения (ст. 13, часть 2 проекта закона о ГНС). А сама структура и возложенные функции на создаваемые подразделения утверждаются директором (ст. 13, часть 3 проекта закона о ГНС). Аналогично нужно также предусмотреть в проекте и распределение численности персонала внутри самой ГНС.

Часть II. Молдове необходимо учредить такой государственный орган, как Налоговый совет, подчиняющийся парламенту

«И.»: То, что Министерство внутренних дел будет противиться новым полномочиям ГНС предсказуемо. В Молдове в последней четверти века стало модным - чем больше ты имеешь полномочий и штат, тем ты более крутой министр! А за нежеланием сделать ГНС одним бюджетным учреждением, кто стоит?

И.П.: В поисках ответа на этот вопрос вам следует обратиться в Минфин. В мою бытность начальником ГГНИ, коллегия Министерства финансов поддержала создание ГНС, как единого юридического лица. Каковыми сегодня, например, являются другие государственные ведомства.

«И.»: Как правительство умудрилось утвердить проект закона, отличный от первоначально предлагаемой редакции, если никаких дебатов по данному вопросу не было?

И.П.: Я думаю, что проект закона был согласован до начала заседания. В противном случае, этот вопрос просто бы не включили в повестку дня. Следовательно, Минфин согласился с последней редакцией. Очевидно, новая коллегия министерства пришла к иному мнению.

«И.»: То, что предполагается назначать начальника ГНС, как обычного госслужащего – это хорошо или плохо?

И.П.: Плохо! Это противоречит международной практике. За рубежом начальника назначают на пять-семь лет. Но максимально на этой должности он может находиться не более двух сроков. До вступления в должность, при проведении конкурса для назначения на должность директора ГНС, претендент должен изложить свое видение налогового администрирования в соответствующей программе. И она должна быть привлекательной. В этом случае побеждает лучший кандидат.

«И.»: Что-что, а громоздить потемкинские деревни молдавские чиновники умеют?

И.П.: Кандидат на должность директора ГНС должен рассказывать не сказки, а информировать о том, посредством принятия каких мер и шагов будет увеличиваться налогооблагаемая база, например, по налогу на добавленную стоимость или же по подоходному налогу от предпринимательской деятельности.

«И.»: Не являясь производителями продукции и услуг, налоговики способны эти базы расширять?

И.П.: Да. К примеру, за счет выявления лиц, осуществляющих незаконную предпринимательскую деятельность, и приведения их в правовое пространство. Поэтому необходимо указать, каким образом это будет осуществляться. А чтобы обещания не разошлись с делом, с директором ГНС необходимо заключить контракт, в котором должны быть установлены соответствующие показатели результативности, которые не менее одного раза в год должны пересматриваться. И если результаты плачевны, то это может стать причиной досрочного расторжения договора. По причинам непрофессионализма, а не по политическим соображениям.

«И.»: Как быть тогда министру финансов, которого назначили по политическим мотивам, и поставили ему условие, чтобы на должности директора ГНС был «свой» человек?

И.П.: Министру следует работать с той командой, которая уже имеется. Поэтому, чтобы доказать, что чиновник профессионально слаб, и необходимо осуществлять его наем на работу на конкурсной основе и по результатам его прохождения заключать трудовой договор, в котором прописать необходимые профессиональные объективы. Назначать на должность менее профессионального человека, недопустимо ни с законодательной, ни с моральной точки зрения. Если же министр обнаружит, что директор ГНС не в состоянии исполнить, указанные в контракте обязательства, то в течение года он может его освободить от занимаемой должности. Уже на законном основании.

«И.»: Налоговая служба может быть предпринимательской фирмой или же общественной организацией?

И.П.: Она может быть только государственной структурой!

«И.»: Тогда зачем в ее названии фигурирует слово «государственная»? Таможенную службу так не именуют. Стоит ли подчеркивать, что масло масленое?

И.П.: После того, как правительство пришло к выводу, что руководителя ГНС следует назначать, как обыкновенного госслужащего, я не вижу смысла рассуждать о тавтологии в названии.

«И.»: Что нужно предпринять, чтобы закон о государственном бюджете не принимали раньше налогово-бюджетной политики (НБП), чтобы ординарные и отраслевые законы не вступали в противоречия с Налоговым кодексом, а тем более не приостанавливали действия отдельных его положений?

И.П.: Очень многое. Но, в первую очередь, по примеру европейских стран, необходимо учредить такой государственный орган, как Налоговый совет – независимую структуру, подчиненный парламенту, члены которой по имеющейся международной практике назначаются на 7 лет. Совет будет следить, чтобы ежегодные пакеты законов о НБП не вступали в противоречия со среднесрочными концепциями. Чтобы закон о бюджете не вступал в противоречия с НК и НБП. Чтобы проекты законов, касающиеся налоговых норм, принимались за полгода до начала нового налогового года, а не в середине текущего года. А по окончании финансового года, чтобы проводился анализ, как на деле все это исполнялось, в том числе давалась бы оценка эффективности налогового администрирования.

«И.»: Предлагаете создать еще одну новую бюрократическую структуру? Исполнением таких функций не может заняться постоянная парламентская комиссия по экономике, бюджету и финансам?

И.П.: Нет! Во-первых, Совет, состоящий из семи человек, – это вовсе не громоздкая государственная структура. Во-вторых, у парламентской комиссии иное предназначение. В-третьих, такие Советы созданы во всех европейских странах. В-четвертых, ее учреждение рекомендуют МВФ и ВБ.

В заключение сказанного, хочу обратить внимание на то, что для реформирования налоговой администрации не нужно выдумывать колесо. Его уже давно изобрели. Поэтому необходимо ознакомиться с аналогичными законодательными актами других стран и перенять у них лучшее, что доказало на практике эффективность в деятельности государственных структур, и, что служит интересам граждан страны.