Дионис Ченуша

В начале сентября 2016 года Европейская счётная палата, которую называют и хранителем европейских финансов, опубликовала специальный доклад о финансовой поддержке ЕС для укрепления публичного управления Молдовы. Общий вывод заключается в том, что помощь ЕС способствовала „только частично” укреплению публичного управления в Молдове.

Отчет Счетной палаты относится к бюджетной поддержке сектора правосудия, публичных финансов, здравоохранения и водоснабжения, куда была направлена самая значительная часть европейской помощи. Выводы Счетной палаты не относятся ни в коей мере ко всей помощи ЕС, однако некоторые выявленные проблемы могут быть рассмотрены как структурные - недостаточная политическая воля или медленное реагирование ЕС на риски, касающиеся европейской помощи.

Впервые Счетная палата подготовила специальный доклад об одной из специфических стран Восточного партнерства. В то же время, Молдова не единственная страна, которая попала в поле зрения хранителя европейских финансов в 2016 году. Таким образом, до сентября 2016 года специальные доклады были посвящены Македонии (страны-кандидата на вступление в ЕС с декабря 2005 года) и Греции (страны-члена ЕС с 1981 года). Специальные отчеты предусматривают аудит бюджетных областей ЕС, выбранных на усмотрение Счетной палаты в соответствии с ст. 287 (ч.4) Договора о функционировании ЕС.

Ранее Счетная палата отметила Молдову наряду с Беларусью и Украиной в специальном докладе о европейской помощи в области свободы, безопасности и правосудия в ноябре 2008 года. В отчете Счетная палата указала ряд рекомендаций для Европейской комиссии, среди которых необходимость укрепления человеческого потенциала и оперативных возможностей Делегаций ЕС в Молдове и Украине, увеличение видимости ЕС, улучшение координации взаимодействия доноров, а так же более реалистичный подход к инициированным проектам.

Детали о бюджетной поддержке ЕС

Счетная палата выбрала четыре направления для аудита - правосудие, публичные финансы, здравоохранение и водоснабжение, финансирование которых достигает 218,6 млн. евро.

Таким образом, было оценено два проекта секторальной бюджетной поддержки для публичного управления с основными функциями (поперечные функции): реформа сектора правосудия (инициированная в 2013 году) и реформа государственных финансов (начатая в 2014 году). Только часть помощи была перечислена для сферы юстиции (28,2 млн. евро из 58,2 млн. евро запланированных), и для публичных финансов (8 млн. евро из 33 млн. долл. евро запланированных). Частичная выплата финансовой помощи со стороны ЕС связана с плохой реализацией реформ, например в сфере правосудия.

Семь других проанализированных проектов связаны с публичной администрацией, но более узкие и направлены на улучшение публичных услуг: водоснабжение (4 проекта на общую сумму 48,5 млн. евро) и здравоохранение (3 проекта на сумму 52,1 млн. евро). По одному проекту из каждой области продолжается, остальные пять завершены. Проекты в более конкретных областях (водоснабжение, здравоохранение) получили больше денег, в том числе благодаря незначительному участию политического фактора (политической воли).

Вместе с тем, Счетная палата оценила ряд проектов технической помощи и побратимства (Twinning) ЕС, считающиеся традиционными проектами, реализованных в период 2009-2014 годов и связанных с секторальной бюджетной поддержкой, предоставленной в четырех проверенных областях.

Дефекты европейской помощи

Согласно Счетной палате, ЕС сталкивается с проблемами в процессе внедрения помощи из-за политических кризисов, макроэкономических дисбалансов, слабого управления и низких возможностей местного публичного управления.

Счетная палата отметила, что главный недостаток Европейской комиссии касается концептуализации и, соответственно, реализации проектов помощи. Данное замечание может быть рассмотрено как намек на то, что помощь ЕС не совсем точно учитывает местные реалии. Согласно Счетной палате, это предположение подтверждается тем, что ЕС в недостаточной мере выравнивает европейскую помощь к стратегическим местным документам. Так же, в своих замечаниях Счетная палата ссылается на отсутствие быстрой реакции Еврокомиссии на риски, связанные с предоставленной помощью.

Отдельный аспект, выделенный Счетной палатой, относится к неудовлетворительному применению принципа соблюдения критериев, а многие требования слишком просты (публикация докладов – государственные финансы, принятие законов – правосудие). Согласно Счетной палате, требования комиссии недостаточно строги при оценке выполнения определенных условий молдавскими властями, прежде чем дать добро на предоставление денег. Счетная палата предлагает комиссии обращаться к инструментарию ОЭСР для определения измеримых показателей в оценке выполненных страной-бенефициаром условий (действия и полученные результаты).

Счетная палата подвергла критике и порядок применения принципа “больше за большее”. Таким образом, предоставление денежных средств как стимул для предполагаемого достигнутого прогресса не оправдано. В качестве примера приводится дополнительная помощь примерно в 90 млн. евро, выделенная для бюджетной поддержки в период 2012-2014 годов. Счетная палата отметила, что финансовые стимулы были предоставлены, несмотря на то, что Молдова пережила “институциональный коллапс” в 2013 году. В том году правительство во главе с Владом Филатом было отправлено в отставку, в основном голосами демократов и ПКРМ (5 марта 2013 года), а страна вступила в череду политических кризисов.

Наконец, согласно Счетной палате, некоторые проекты, финансируемые в качестве бюджетной поддержки, не могут быть полностью устойчивыми. Имеется в виду проект по укреплению Государственной канцелярии, а так же Миссии ЕС по консультированию в области публичных политик для Республики Молдова (2010, 2012, 2013 годы-по настоящее время). Исходя из этого, предлагается применить “стратегию выхода” при завершении проектов для обеспечения устойчивости реализуемых проектов.

Позиция Еврокомиссии и Европейской службы внешних действий

В ответ на выводы Счетной палаты, Еврокомиссия и Европейская служба внешних действий заявили, что бюджетная поддержка для Молдовы была приостановлена до тех пор, пока не будут выполнены общие условия, касающиеся макроэкономической стабильности и прозрачности бюджета. Вместе с тем, комиссия подчеркивает, что Соглашение с МВФ является важным условием для восстановления бюджетной поддержки.

Комиссия не согласна с выводом Счетной палаты в отношении выравнивания европейской помощи к местным стратегиям. Она объясняет, что ситуация в Молдове является нестабильной из-за внутренних и геополитических факторов, поэтому комиссия стремится быть гибкой и отходит от поверхностных подходов. В этом же контексте комиссия уточняет, что оказываемая ею бюджетная поддержка сочетает в себе несколько взаимосвязанных элементов (финансирование, институциональное развитие, политический диалог и показатели эффективности).

Кроме того, комиссия отреагировала на сформулированные Счетной палатой замечания, касающиеся применения принципа „больше за большее”. Комиссия отметила, что решение о предоставлении стимулов было сделано на основе внутреннего анализа и с согласия государств-членов ЕС (которые могут блокировать такие решения, если считают их необдуманными или рискованными).

Комиссия отметила, что применяет более жесткие меры для смягчения рисков, связанных с предоставлением бюджетной поддержки, в соответствии с новым майским подходом 2012 года: критерии прозрачности и надзора, официальный процесс оценки рисков, в том числе более строгие критерии управления публичными финансами.

Ситуация в банковской системе остается в центре внимания

Отчет Счетной палаты снова затрагивает мошенничества в банковской системе, выявленные в ноябре 2014 года, несмотря на то, что их симптомы были очевидны еще в период 2012-2013 годов.

Европейская комиссия в ответе Счетной палате объясняет, что первые решения о приостановлении бюджетной поддержки для Молдовы были приняты в декабре 2014 года, на уровне Координационного комитета для бюджетной поддержки в составе комиссии. Среди принятых тогда решений числится пересмотр порядка предоставления поддержки в 2015 году и введение дополнительных мер снижения рисков. После этого последовало совещание Координационного комитета для бюджетной поддержки в феврале 2015 года, на котором была поднята степень риска, присвоенная Молдове. Это привело к более тщательному мониторингу переводов для бюджетной поддержки со стороны комиссии, и только после этого Делегация ЕС в Молдове получила мандат для обеспечения более тщательного мониторинга рисков, касающихся финансовой помощи. Соответственно, бюджетная поддержка в 2015 году была существенно уменьшена по сравнению с предыдущими годами.

В ответе напоминается, что заключение соглашения с МВФ было установлено комиссией в качестве основного условия в июле 2015 года для возобновления бюджетной помощи.

В информации, предоставленной комиссией, отмечается, что молдавские власти вместе с международными партнерами сотрудничают в целях установления механизма возмещения всех украденных средств. Более того, комиссия заверила, что из-за банковского мошенничества пострадали молдавские вкладчики, но оно не коснулось денег европейских налогоплательщиков.

Вместо заключения…

Бюджетная поддержка ЕС внедряется в Молдове с определенными недостатками, связанными с применением требований, обеспечением устойчивости и недостаточного освоения традиционной помощи (Twinning, техническая поддержка). Но эти вопросы должны рассматриваться в отдельности, избегая обобщения.

Очевидно, что аргументы Счетной палаты являются уместными и вытекают из молдавской действительности, где политическая ситуация изменчива, а европейская бюрократия не всегда в состоянии предвидеть развитие событий. С этой точки зрения, рекомендации Счетной палаты для комиссии должны быть приняты во внимание и реализованы как можно скорее.

В первую очередь, профилактика и сокращение рисков на основе системы раннего предупреждения на уровне ЕС должны быть использованы как можно более активно и четко. Местные актеры (гражданское общество) могут быть вовлечены в этот процесс. Во-вторых, помощь ЕС должна быть подключена к очень точным программам реформ, надежным и реальным местным стратегиям.

В-третьих, требования и принцип „больше за большее”, используемые ЕС, должны применяться четко, строго, быстро и пропорционально, чтобы заставить молдавские власти эффективно выполнить обязательства.

Важным элементом является обеспечение устойчивости европейской помощи во всех проектах, координируемых ЕС. Без этого реформы в Молдове могут быть скомпрометированы, так же, как и имидж европейских институтов, которые тратят европейские фонды.

Повышение эффективности европейской бюджетной помощи имеет огромное значение для устойчивых реформ, оказывающих большое влияние на граждан, в то же время предотвращая новые системные кризисы, например в банковской системе.