В конце прошлого месяца широко распространялась информация о ряде заявлений и действий высшего руководства государства по деятельности контрольных органов.

Президент Владимир Воронин потребовал от правительства разработать и реализовать план действий законодательного и институционального характера по срочной реорганизации системы контрольных органов. Он отметил целесообразность переоценки и реорганизации 61 государственной структуры, уполномоченной контрольными и надзорными функциями, посредством их ликвидации, слияния или реорганизации, в зависимости от важности и необходимости соответствующих органов.

В срочном порядке правительство утвердило постановление, согласно которому персонал ряда органов центральной публичной администрации, уполномоченных контрольными функциями, будет сокращен на 10 процентов. Постановление касается сотрудников Министерства внутренних дел, Центра по борьбе с экономическими преступлениями и коррупцией, Инспекции в области строительства, Службы стандартизации и метрологии, Налоговой инспекции, Экологической инспекции. Генеральной прокуратуре и Счетной палате, не находящихся в подчинении правительства, было рекомендовано проанализировать возможность сокращения персонала в той же пропорции.

И Владимир Воронин, и Василе Тарлев подвергли жесткой критике органы, уполномоченные контрольными функциями, решительно признав существование проблемы чрезмерных и неэффективных проверок экономических агентов. Глава государства сослался на пример акционерного общества, которое за последние два года было проверено 14 раз, а с начала этого года на нем побывало уже 13 инспекций.

По мнению властей, частично такое состояние дел обусловлено слишком большим количеством контрольных органов, а также их персонала, что служит мотивом для осуществления многочисленных чрезмерных проверок.

Профильные эксперты утверждают, однако, что на ситуацию следует смотреть намного глубже и предпринимать намного более комплексные действия, если их целью ставится действительно улучшение ситуации де-факто.


Аналитик Игорь Гуцан считает необходимым выполнить по крайней мере два важных условия в этой области: изменить поведение государства в отношении экономических агентов, а также устранить дублирование контрольных функций, что происходит сейчас.

Экономические агенты включаются в списки нарушителей еще до рождения

Возможно, руководство государства, знает, что говорит, утверждая, что множество случаев чрезмерных и незаконных проверок сотрудниками контрольных органов подтверждает неэффективность существующей системы соответствующих структур, которая «ведет к дублированию функций и коррупции». Также, видимо, соответствуют действительности утверждения о том, что «излишнее рвение, проявляемое контрольными органами, указывает на определенные интересы, не имеющие ничего общего со служебными полномочиями соответствующих учреждений». Однако и контрольные органы, и их служащие всего лишь отражают отношение государства к сфере бизнеса.

Например, известно, что ряд руководителей контрольных органов вынуждают сотрудников проводить максимальное число проверок, поскольку в Республике Молдова штрафы включены как статья доходов в структуре государственного бюджета. Это лишь означает, что государство уже знает сумму штрафов, которые необходимо получить. Фактически, экономические агенты, да и частные лица признаются виновными в совершении нарушений уже в момент принятия Закона о государственном бюджете. На 2007 год в государственном бюджете запланированы штрафы в размере
86 миллионов леев, а на 2006 – около 92 миллионов, большая часть из них взимается с предпринимателей. На практике это означает презумпцию виновности, узаконенную на самом высоком уровне.

Чрезмерное количество проверок как результат дублирования функций

На данный момент бизнес действительно воспринимает чрезмерный контроль со стороны государства как одну из основных проблем, с которыми сталкивается в Республике Молдова, говорит Игорь Гуцан. Формы государственного контроля различны, начиная с плановых и внеплановых проверок до проверок в процессе предоставления разрешений, сертификатов, авторизаций, лицензий и многочисленного координирования для различного рода деятельности. Исследование «Стоимость регулирования бизнеса» свидетельствует, что в среднем на одном предприятии, на которов проводились проверки, в 2006 году было проведено 24,1 проверки, а в 2007 – 21,8 проверки. Средний показатель по стране в 2006 году составил 8,7 проверки, а в 2005 году – 10,3 проверки. Согласно этому же исследованию, наибольшее число проверок осуществили Налоговая инспекция, Департамент чрезвычайных ситуаций (Служба пожарных), Государственная санитарно-эпидемиологическая служба и полиция.

По словам Игоря Гуцана, большое число проверок обусловлено не столько большим числом персонала публичных органов, сколько многочисленными случаями дублирования полномочий соответствующих структур и отсутствием четких правил по форме проведения проверок. На протяжении многих лет различные органы центральной публичной администрации и подведомственных ей структур приняли на себя, согласно постановлениям правительства, или в соответствии с разработанными ими законами, различные полномочия, без учета того, что аналогичные функции исполняются и другими органами или того, что у них нет потенциала для их реализации.

На данный момент существует дублирование полномочий между прокуратурой и Центром по борьбе с экономическими преступлениями и коррупцией, между ЦБЭПК, полицией и Налоговой инспекцией, между полицией, Государственной инспекцией в области строительства и районными (муниципальными) центрами профилактической медицины, между прокуратурой и полицией. В целом в Республике Молдова существует около 60 публичных органов и государственных предприятий, подведомственных этим органам, которые прямо или косвенно осуществляют контроль над предпринимателями.

Сколько шансов и политической воли есть для того, чтобы изменить состояние дел?

Можно понять озабоченность властей в отношении контрольных органов и их желание реорганизовать соответствующие структуры. Игорь Гуцан считает, однако, что шансы реализовать эти намерения не столь велики, в частности, не получится выполнить эти намерения в срочном порядке. Ранее предпринималось несколько попыток ликвидировать, объединить контрольные органы или переутвердить их функции - как в процессе внедрения Регуляторной реформы, так и в ходе реализации Реформы центральной публичной администрации, однако эти действия были практически безуспешными. Любая инициатива в этой области встречала и продолжает встречать жесткое сопротивление со стороны представителей контрольных органов. Сопротивление велико особенно в случаях, когда ставится проблема отмены лицензий, разрешений и др., количество которых превышает в настоящее время тысячу. Например, только для того, чтобы построить объект в муниципии Кишинэу инвестору необходимо собрать около 35 документов, получение которых может отнять у рядового человека не менее полутора лет.

В том числе и по этим причинам, и не только по этим, провалилось несколько попыток решить соответствующую проблему. На самом деле нынешние власти предпринимают уже третью попытку...

Две первых неудачных попытки

В 2004 году правительство попыталось решить проблему осуществляемых на предприятиях проверок, утвердив постановление № 862 об усовершенствовании системы государственного специализированного контроля. Постановление, которое, впрочем, продолжает оставаться в силе, предусматривает сокращение проверок практически максимум до двух в год. Более того, внеплановые проверки могут быть разрешены соответствующим контрольным органом только в том случае, если:
- у экономического агента или в зоне его размещения возникли чрезвычайные ситуации природного или техногенного характера, которые угрожают жизни и здоровью населения;

- должностные лица контрольного органа обладают достоверной информацией, полученной в рамках деятельности по надзору, позволяющей предполагать, что деятельность экономического агента содержит элементы уголовного или административного правонарушения;

- существуют обязательные требования по проведению проверки периодичностью менее года за соблюдением технологического процесса производства на определенных его этапах;

- имеется запрос правоохранительных органов на проведение проверки.

Еще раньше правительство также предприняло попытку изменить ситуацию в этой области, утвердив постановление № 395 от 1 апреля 2003 года о регулировании контроля. В соответствии с положениями 1-го пункта этого постановления, контрольные органы вправе осуществлять проверку деятельности предприятий:

- максимум один раз в течение двух календарных лет для проверки результатов финансово-экономической деятельности;

- максимум один раз в течение календарного года для проверки соблюдения предприятиями – производителями товаров технических, технологических, гигиенических, санитарных, норм и условий, а также норм организации труда и других условий.

На данный момент оба постановления не выполняются и практически не выполнялись с самого момента утверждения. Среди причин нефункционирования данных норм - незнание правовых положений предпринимателями, их несоблюдение представителями контрольных органов, а также предварительное включение статьи с доходами за счет штрафов в Закон о государственном бюджете. И это в то время, когда принцип презумпции невиновности входит в обязательный правовой арсенал любого демократического государства.

Неподходящие решения и решения, сформулированные давно


Учитывая 10-процентный уровень, наибольшие сокращения должны быть проведены в Министерстве внутренних дел – более 1800 сотрудников, а в целом по упомянутым структурам должно быть сокращено около 2500 трудовых единиц. Вместе с тем Игорь Гуцан утверждает, что сокращения не решат этой проблемы. Прежде всего потому, что показатель 10 процентов представляется произвольным. Во-вторых, потому, что число сокращений не достигнет 10 процентов, поскольку в действительности в первую очередь будут сокращаться вакантные должности, и, возможно, сокращаться будут только они.

Это не значит, что сокращения не необходимы. Однако они, как и любые другие решения проблемы контроля, должны быть аргументированы и основаны на результатах комплексных исследований. Еще в конце прошлого года правительству были представлены отчеты по второму этапу функционального анализа, проведенного в рамках Реформы центральной публичной администрации. Что означает, что некоторые решения, призванные изменить ситуацию, уже существуют и правительство имеет их в своем распоряжении.

Эксперт сомневается и в возможности срочной реорганизации контрольных органов. Правительство не сможет провести подобную реорганизацию, как в связи с перегруженной программой, так и из-за отсутствия необходимого опыта. Предложения о реорганизации следовало бы просить не у представителей контрольных органов, а у ряда независимых экспертов, чтобы исключить конфликт интересов.

Правительству следовало бы уделять внимание не только ликвидации или реорганизации контрольных органов и переутверждения их фукнций, но и созданию публично-частных партнерств в соответствующей области. Это позволило бы в первую очередь сократить бюджетные затраты и повысить зарплаты персонала.

Общий контекст

Согласно данным Национального бюро статистики, к концу 2006 года в органах публичной администрации было занято 57.600 человек, или один такой работник на 58 жителей страны. По мнению экспертов, эта цифра слишком высока для такой небольшой страны, как Республика Молдова, к этому нередко добавляется и слабая эффективность деятельности соответствующих служб.

Республика Молдова уже многие годы нуждается в реформы центральной публичной администрации, которая, хотя и была запущена в 2005 году, реализуется крайне вяло. На данный момент есть структуры центрального уровня, необходимость существования которых поднимает много вопросов.

Вместо эпилога

Знающие люди задаваться вопросом, инициирована ли настоящая реформа контрольных органов действительно для ее реализации, или она лишь призыв к этим органам стать еще более послушными?